执法文书制作中应注意的几个问题

执法文书是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的非规范性文件。城市管理综合执法活动中的各个环节，都必须使用执法文书予以记载、固定和认定，才能产生法律效力。综合执法试点工作是城市管理行政执法体制改革的重大举措。一年来，在执法实践中，文书的制作方面还不尽规范和统一，产生一些问题。既有认识上的差异，又有规定不够严密所导致。因此，克服和改进文书制作中的一些问题，关系到行政执法的正确与否，关系到城市管理综合执法试点工作的成败。

一、执法文书在具体行政行为中的重要性

执法文书通过文书形式，反映执法事务的全过程，是执法活动的真实记录。因此，正确地制作执法文书，就能客观地记载违法事实，准确地运用法律法规，揭露惩罚破坏公共管理秩序的行为，还可以借以提高广大群众的法制观念，使他们明辨是非，遵守国家法律，履行公民应尽的义务。

执法文书制作是行政决定的基础。城管监察队员在承办案件中，必须做到事实清楚，证据充分，适用法规条款准确，作出的处罚决定与违法行为相当，程序合法。这些严格的规定，都要在文书制作中体现出来。如果执法文书制作得不好，只是罗列现象，就事论事，抓不住问题的本质，似是而非，含糊不清，不能正确地反映国家法律法规的本质，就不能发挥它的宣传和指导作用。更严重的是整套执法文书中的某一环节出错，哪怕是语序颠倒，一字之差，就会导致案件撤销、败诉。

法律规范行政机关行使职权，国家和社会监督行政机关依法行政，政府对部门业绩评定，组织上对个人的业务水平、工作能力进行考核，行政行为执法文书制作质量的高低是一个重要尺度。

二、行政检查文书记载是行为的客观反映

在办案中，现场勘查文书就是对违法现场及有关场所进行勘验和检查的客观记录。它是一种具有法律效力的文书，它不仅是研究案情的重要原始依据，而且是甄别当事人陈述与申辩，证实违法事实的实物证据。

目前，城市管理综合执法勘查文书使用的是《现场检查笔录》。该文书是办案中最主要的直接证据，它有如下作用：

（一）获取违法客观事实的重要手段。既能帮助调查人员分析案情，查明案件提供依据，又能为立案报告和听证、处罚决定、结案的制作提供材料。

（二）可帮助没有亲自参加现场勘查的人员了解现场的情况。

（三）作为查考的依据。必要时还可以根据笔录的记载，恢复现场的原始状态。

（四）为法院审理提供依据。《现场检查笔录》是当事人违法行为活动的真实客观记载，它在法律上起证据固定的作用。

由此可见，《现场检查笔录》的属性第一是客观性。

三、在《现场检查笔录》制作中，应注意克服的问题

（一）主观臆断。

例：某建筑工地外运土方，运输车辆撒落泥土污染道路。执法人员在现场检查笔录中记载“××××牌照土方车，撒落泥土，车载泥土与道路掉土为同类泥土。”执法者仅凭同类泥土就断定该车撒落。驾驶员向执法人员和围观证人申辩，装载未过车帮，本车未违章。最后经起运点吊车司机和沿途证人证实，有其它土方车超载运输途中颠簸所致。该笔录事实不清。

（二）错用别字。例：某执法人员在现场检查笔录中记载，“一饭店门前人行道上有盛饭盛菜×平方米”调查人员向当事人指出占道违法，当事人却申辩冤枉。再问记录人，原来人行道上有食物泔脚，记录为剩饭剩菜，真相大白。因“剩”字不识以同音字代替，差之毫厘，失之千里。

（三）违法标的物不明。例：某施工场地泥泞，车辆频繁出入，车轮粘带泥土污染道路。《现场检查笔录》写道“场地未做保洁，车辆粘带，污染道路。”文书中没有反映污染标的物，使事实不能成立。

（四）检查过程不严密。例：某道路污染贯穿全区，现场计量长度不可疏忽，但有障碍。记录人恐遗漏却无经验，写上“经皮尺丈量，长三千三百米。”偌长距离短时间完成测量是不现实的，该案可标明始迄两点固定参照物，立案后由调查人员查阅地图档案取证。

（五）污染形状未注明，产生歧义。例：某店沿街厨房内，蔬菜边洗边拣，随手扔出窗外。现场仅记录污染面积，未标明“污染自窗台两侧向前延伸成扇形。”该案以“乱扔垃圾”为案由作出处罚，后经上级部门监督检查，指出案由错了，是否“乱倒垃圾”?经了解后非案由错，而是记录不全，使证据难以固定。

从以上案例可见，现场检查笔录是客观的真实记录，它的质量好坏反映出办案质量的优劣。而且每一份笔录在客观反映某一办案环节质量的同时，还直接影响到下一办案环节的质量。

四、当事人在接受调查过程中的情景应在文书中记载

城市管理综合执法对象中，下岗失业，经济困难，流动人口，文化素质低，法制意识差成分居多数，属于弱势群体。有些人对我们的执法不予配合，采取不理睬、不签字，情绪抵触。有些人甚至漫骂、殴打执法人员，砸坏我通讯、取证、交通工具，撕毁执法文书。情节恶劣的，按《治安管理处罚条例》处理。情节轻微的，尚不构成治安处罚的，如执法文书将其态度、行为记录在案，这对事后作出行政决定提供量罚因素。

行政法规、规章对具体违法行为设定一定额度区间的罚款，上下相差几倍，除按情节轻重、危害后果量罚外，法律还赋予执法人员自由裁量权。《行政处罚法》第三十二条规定，“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”，该法第三十七条又规定，“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。”行政执法人员在公务活动中因当事人设立障碍故意抵触的行为，裁以上限罚款，是有法可依的。

如当事人提起同一违法行为处罚他较重，有失公正。只要承办人员将当事人在接受调查过程中的情景在文书中记录清楚，审查、复议、审判机关一般都予以维持原处罚决定。

《行政处罚法》还规定可以当场收缴罚款的情形：1、二十元以下罚款；2、不当场收缴事后难以执行的。那么，什么情况属于“不当场收缴事后难以执行的”呢?行政处罚法没有作出规定，而国务院关于罚缴分离实施办法也没有作出规定。从行政处罚法关于这一规定的基本精神和出发点看，主要是针对流动人口实施违法行为而对其作出罚款处罚，如果其不自觉交纳罚款，执法机关客观上无法对其进行强制执行，或者进行强制执行可能会增加许多不必要的困难。如何判断是否属于“流动性人口”，其标准只能是依据“居民身份证”或者其他身份证件能够证明其在本地有固定住所和固定工作单位。如果当场作出处罚时，没有任何证件能够证明其在本地有固定住所和固定工作单位，即属于“不当场收缴事后难以执行的”情况。将此检查过程记载于笔录内，罚款当场收缴也就顺理合法了。

例：某执法机关法制监察机构在审查案宗时，对一起当场收缴五十元罚款的案例产生疑问，翻阅《现场检查笔录》，见文字记载“检查当事人身份证件，〈临时居住证〉字×××号。询问何工作单位，回答无职业……。”经集体研讨，得出此案可当场收缴结论。

五、正确使用不同功能的执法文书

综合执法文书共有二十三种，常用的约有十种。每一种文书在行政处罚办案程序中有着不同性质和作用，监察人员在执法办案过程中，各行使不同的职务和责权，因此不同种类的执法文书制作在时间、空间上都有严格的要求，一旦产生小小的错误就导致程序错。程序错了，行政处罚无效。了解和熟知不同的文书作用，对每一个队员来讲都是至关重要的。不了解各种文书的功能，就会疏忽如下问题：

（一）立案报告。《立案报告》是指承办人员对初步掌握的违法事实需要进入一般程序调查处理，报请负责人审批。依据立案要件：1、有违法行为的事实；2、初步获得的证据；3、已经实施的行政措施情况。要向审批领导报告，通常容易忽略后二项，未填写“《现场检查笔录》一份，照相（录象）×枚（分钟），检查有证人×××在场，收存物品×件”等。

（二）谈话通知。《谈话通知书》是为了查清案情，通知当事人到指定场所询问使用的法律文书。为进一步了解案件的相关事实，需要查验当事人的有关身份、执照、许可证等，此项往往容易忽视，使当事人徒劳往返。另外应留下联系人电话，便于当事人因故无法到场而另行约定。

（三）责令整改。《责令改正通知书》是依法责令当事人改正违法行为的法律文书。法律规定“实施行政处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”尤其要克服那种只罚款不整改的倾向。在使用时要注意给予的期限应在能力范围内，避免一天的活限令半天干完的事情发生。另外，单个法律文书不能发生两个法律效力，《谈话通知书》和《责令改正通知书》使用时不能将两项内容任意填入一张内。

（四）事先告知。《行政处罚事先告知书》是作出行政处罚决定之前，告知当事人几项法定条件。如果不依法履行告知程序，行政处罚不能成立。履行事先告知程序，应当单独制作本文书，不能以陈述笔录、询问笔录等其他文书来代替。拟作出的行政处罚数额，应按实体法罚则摘入上、下限额，尽可能具体。

（五）先行登记保存。这是行政处罚法新赋予行政机关的一项权利，法律规定7日保存期限，要求行政机关负责人在7日内作出处理决定，并在《先行登记保存通知书》上签署决定事项和日期。

六、案由设定应统一规范

案由是司法机关、行政机关在查处犯罪、违法案件中依据法律法规规章条款，对禁止行为设定的案件类型，为办案人员提供侦查、调查、结案方向和目标。案由一般不到十个汉字组成，在办案机关执法文书中使用。

《上海市城市管理综合执法手册》归纳适用处罚的违法行为有一百余项案由，组合汉字最多达几十字数。如多案由和繁琐词句，给办案工作带来不便，亦使准确定性增添不少麻烦。精简文字、统一案由是综合执法试点工作执法文书规范之一。全市十个大队一百多支分队以统一规定的案由办案，对促进依法办案，提高文书质量和工作效率有着重要意义。

案由设定一般以四字句为主，略带中华民族骈句风格。如占道设摊、拖刮路面、擅设广告、乱贴乱涂、损坏绿化、重车上桥、空调安装、焚烧垃圾、无证运土、泄漏洒落等用字精炼，简明扼要，易读易记。

案由与罚则一一对应，一起案由只能适用一项罚则；同理，一项罚则只能产生一个案由。

需要注意的问题及建议：同一类违法行为有多部法规规章禁止的，但各对危害后果吸纳不同的构成要件。如未经批准占道摆摊的行为，《市容环境卫生管理条例》对影响市容环境卫生；《人民警察巡察条例》对维护交通秩序，均设定罚则。违反此法规而适用彼罚则，就会导致适用法律法规条款错误，行政处罚无效。案由设定前者以“设摊兜售”，后者为“占道设摊”较为贴切。

七、依据程序法确定当事人

《行政处罚法》规范行政机关实施管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。确定行政管理相对人的身份，才能准确运用法律作出决定。个人还是单位适用简易程序或一般程序要求不同。识别自然人或者法人容易，区分违法当事人是个人还是单位，就不那么简单。党的十三届七中全会后以公有制为主体的多种经济成分并存，发挥个体经济，私营经济和其他经济体制补充作用。发达的城市经济活动中，还有租赁、承包、分包、连锁、联营、挂靠、分支机构、合伙等多种形式。执法实践中体会到，有时要查明当事人的单位登记全称、法定代表人、职务等身份比破刑事案件还难。个中原因有：管理相对人群体层次低，素质差；执法保障机制脆弱；执法者能力业务知识不全面；还有个别专家老师误导。

确切认定违法当事人，按法律规定程序查处，应掌握以下三个方面：

（一）重调查研究。

违法事实是由当事人的主观故意或过失，思想支配行动而形成。调查过程中，必须查明指使、控制、知晓三项职能。当事人在违法行为中有这三项属性，违法主体条件确立。任缺一项，则不成立。

案例1：某单位落实起讫两处和路线后，给车队分配运输任务。其中一驾驶员涂改回执，在管理员视线外，向支路乱倒渣土一车。

分析：违法行为--任意倾倒。指使--单位落实起讫点和管理人员、管理措施。个人思维支配行动。控制--单位管理再严也不能百分之百控制个人。个人在该行为上有主动权，可倒，可不倒。知晓--单位不知此事。个人则明白做了什么事。

结论：三项职能单位全无，个人全有。违法当事人不是单位，是驾驶员个人。

案例2：某单位仅落实起运点，分配任务未明确卸点且作业无管理措施，驾驶员起土运输后自找城乡结合部任意倾倒，完成任务后空车回车库。

分析：违法行为--任意倾倒。指使--单位未落实卸点，无管理措施，客观上指使驾驶员自找卸点。个人无主观故意条件。控制--单位的行为与违法事实有因果关系。个人装土后无法不倾倒。知晓--单位和个人都知晓倾倒事实。

结论：三项职能单位全有，个人有一项。违法当事人是单位，不是驾驶员个人。

当事人责任分析表：

(二)遵照司法惯例。城市经济繁荣，各种经济成分也五花八门。有再就业工程、个人承接项目、卷帘门租借开店、代开发票、个体户雇工、再出租等形式，给办案人员甄别违法主体犹如做智力测验。如何区分私营企业、个体户还是个人，人民法院在行政诉讼调查、审判实践中一般认定，“私营企业雇工七人以上的为单位，六人以下的为个人。”在行政机关执法中适用对单位或个人以上述方法认定。法律设定当事人救济途径，行政处罚要经司法裁判，对违法主体认定也应遵从这一司法惯例。

（三）区分不同的经济形体。个体户顾名思义是个人在经济活动中的形体，相对而言集体是多人聚集形体。集体要产生法人代表，而个体则以个人名义开展社会活动。处罚当事人为个体的，应填写姓名，不可填写“个体水果店、个体饮食店、个体铝合金加工、个体拆房队”等。

八、依照实体法规定用语作出行政决定

城市管理监察组织综合七项专业行政管理，依据三十余部地方性法规、规章，复议部门有一个区人民政府、九家市专门局。每一位监察人员必须熟练掌握，具体运用，才能称为综合执法队员。

城市管理综合执法即相对集中行政处罚权的试点，形成一个执法行政主体，多部行政法规、规章的局面。目前没有一部完整的综合行政法规的情况下，要使同志们死记硬背恁多条款细则则不现实，要大家辩明违法行为侵犯的客体，恰当准确地运用一部法规并且以该法规的罚则作出处罚决定，起码是应该做到的。

各部法规、规章对违法行为创设不同的构成要件。如违法建筑分别有“未取得（未按照）建设工程规划许可证”；“擅自建造妨碍市容景观的”；“道路或者其他场地搭建”，乱设摊分别有“设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生”；“未经批准占用道路摆摊”；“不按指定地点设摊交易”，宠物管理分别有“违反规定携犬在道路、广场活动”；“宠物粪便未及时自行清除”等不尽罗列。查处案件适用哪一部法规，就适用该构成要件，尤其在处罚决定书填写从事违法行为的具体内容时应按实体法规定用语作出。

九、记录改动应注明并经当事人签认

执法活动中用于固定和记载证据或情况的有检查、询问、陈述、听证等笔录，一般是在办案过程中制作的，时间较紧迫。现场检查既要全面观察搜索证据，还要不受干扰快速记录。当然有些笔录内容，如问话内容和特定事项可以事先作某些准备，但答话内容事前无法估计，必须随答随记，而且结束时，依照法律规定必须马上拿出成品，让当事人阅读并履行签署手续。因此笔录不可能有起草谋篇的过程，也没有整理重抄的时间，难免疏忽遗漏之处。况且，记录完成时记录人必要的审阅，当事人阅读，也会找出笔误，需要改动。推倒重来，时间不允许，也有损办案人员的形象。

文字修改有专门方法，不可随意涂抹，更禁用改正液修正带之类玩意儿。舍弃的字句要用笔圈出，不留缺口，左上部打上个出头连环符号，以示不用。字数多的打几根斜杠，原字要使后人能看得清。补充的字句也要圈出，拖至插入处。

记录改动后应向当事人说明。当事人阅后在页面下方写上“本页改动╳处”，紧贴该句签名或者盖章，数字必须大写，有几处写几处。这样改动的文书，不影响效力，却反映了真实性。

执法文书的制作，是综合地运用各种知识的行政实践活动，它不但需要精通法律业务，全面地调查与掌握有关案情的大量事实材料，而且要熟悉各种执法文书的格式和制作要领，并且有熟练地驾驭语言文字的能力。这就要求我们城管工作者不断加强理论、方针、政策的学习，不断提高政治理论水平和分析能力，学习语法、修辞和逻辑知识，掌握运用语言的规律和技巧。执法文书的制作，又是一种写作能力，把学到的知识转化为能力，这绝非一朝一夕所能奏效的，必须坚持多写、多练、多修改，练就一副写字又快又好的过硬本领，在不断的实践中，逐步提高制作的能力。

本文系个人的执法文书写作体会，多年来的执法实践，促进这方面的认识，日积月累，理应挤点时间作个小结。有部分章节纯属个人首创，尚不成熟，亦无现成的文字作参考。有些行为记录要件、送达方式、复查记录、案件来源等问题，限于篇幅，不能顾全。繁文缛节，意抛砖引玉，仅供探讨指正，万不可生搬硬套。众人拾柴，为城市管理综合执法试点成功。